Las institucionalidades de género en la estructura administrativa del Estado Argentino. Breve repaso y situación actual.
Por María Cecilia Villegas (integrante del GIDAC)
El Estado Argentino asumió el compromiso de construir formal y materialmente la igualdad efectiva entre los géneros a través de diversos tratados internacionales tales como la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) en 1985[1] y la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Convención de Belem do Pará) en 1996[2]. El desafío aún vigente es lograr que tales mandas se traduzcan en mejoras en la calidad de vida de las personas. Para ello son necesarias políticas de género.
Siguiendo a Anzorena (2021), podemos describir las políticas de género como aquellas que desde su diseño buscan intervenir de manera explícita en las condiciones de vida de las mujeres y disidencias para mejorarlas, ampliar derechos y derribar las relaciones desiguales entre los géneros.
En ese sentido, a partir de la década del noventa, los feminismos fijaron dos grandes objetivos estratégicos que se plasmaron en los acuerdos de la Plataforma de la IV Conferencia de la Mujer en Beijing: las acciones afirmativas que favorecen el acceso de mujeres a cargos electivos, y la transversalización de género en el Estado, mediante la creación de mecanismos de avances para las mujeres (Rodríguez Gustá y Caminotti, 2010 citadas por Bergallo y Moreno, 2017).
En nuestro país la primera de estas estrategias se aplicó ya en 1991 con la promulgación de la Ley N° 24012 que estableció que las listas que se presenten a elecciones debían tener mujeres en un mínimo del 30% de los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. En 2017 se sanciona la Ley 27412 de Paridad de Género en Ámbitos de Representación Política, que dispone que “Las listas de candidatos/as que se presenten para la elección de senadores/as nacionales, diputados/as nacionales y parlamentarios/as del Mercosur deben integrarse ubicando de manera intercalada a mujeres y varones desde el/la primer/a candidato/a titular hasta el/la último/a candidato/a suplente”. El Consejo de la Magistratura, en esa misma línea, establece en el artículo 44 del Reglamento de Concursos Públicos de Oposición y Antecedentes para la Designación de Magistrados del Poder Judicial de la Nación que “…Deberá incorporarse al menos una mujer en la terna, siempre que la entrevista realizada haya sido satisfactoria…”.
En cuanto a los mecanismos de adelantos para las mujeres, temática sobre la que nos detendremos en el presente trabajo, coincidimos con Guzmán (2001) en que su creación ha sido posible en coyunturas políticas extraordinarias, caracterizadas por una mayor receptividad de los actores políticos y las autoridades públicas. En nuestro país este proceso coincidió con el clima de refundación democrática que caracterizó al gobierno de Raúl Alfonsín en sus inicios (Guzmán, 2001). Así, el retorno de la democracia instaló en el debate de lo público el respeto a los derechos humanos y la legitimidad que las reivindicaciones de las mujeres habían conquistado a nivel internacional. En este contexto, el movimiento de mujeres[3] en alianza con actores sindicales, partidarios y académicos, logró posicionar en la agenda de gobierno la creación de entes rectores para la coordinación de las políticas públicas de género en el Estado. Merecen destacarse en este período la primera conmemoración del Día Internacional de la Mujer (el 8 de marzo de 1984), -dónde se planteó, entre otros puntos de consenso, la creación de una secretaría de Estado para la mujer (Calvera, 1990)-, y la organización de los primeros Encuentros Feministas Latinoamericanos y del Caribe (1981) y Nacionales de Mujeres, (1986).
A nivel internacional, la intelectualidad feminista tuvo una destacada influencia e incidencia en las recomendaciones de las distintas Conferencias de Naciones Unidas sobre la Mujer por los debates en torno a la modernización del Estado – incorporando los mecanismos de adelantos de las mujeres dentro de las arquitecturas estatales– y la redefinición de sus relaciones con la sociedad con el regreso de la democracia a América Latina (Guzmán, 2001). Si bien la discusión sobre estos mecanismos se inició en la década de los setenta en el contexto de la Declaración de México sobre la Igualdad de Accique, ademásujeres y el Plan de Acción Mundial del año 1975, y en el marco de la aprobación de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de 1979, fue a mediados de los ochenta que, además, emergió un nuevo marco interpretativo denominado “Género en el Desarrollo”, que centró su atención en las relaciones y desigualdades entre los géneros y en las estructuras que generan desigualdad y orientó las recomendaciones emanadas de la Tercera Conferencia Mundial de la Mujer de Nairobi en 1985 (Zibecchi, 2023).
Así en la década del ochenta, comienzan a funcionar en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional distintas estructuras.[4]
En 1984 y dependiendo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se crea la Dirección Nacional de Derechos Humanos y de la Mujer; en jurisdicción del Ministerio de Salud y Acción Social, el Programa Mujer Salud y Desarrollo dependiente de la Secretaría de Salud y el Programa de Promoción de la Mujer y la Familia, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia. En el marco de este último Programa, se crea por resolución ministerial del año 1985 el “Consejo Asesor” formado por mujeres provenientes de diversos ámbitos: políticas, sindicalistas, académicas, representantes de organizaciones feministas y comunitarias. Una de las acciones más destacables fue la implementación del Proyecto “Mujer Hoy”, acción conjunta entre el Programa de Promoción de la Mujer y la Familia y la Secretaría de la Cultura de la MCBA (Consejo Nacional de la Mujer 1994).
En marzo de 1987, se creó la Subsecretaría de la Mujer, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia[5], por Decreto Presidencial 280/87. Contó con estructura y presupuesto propios y su objetivo fue el de “propiciar y favorecer todas las instancias de articulación y coordinación entre el Estado y las mujeres como sujetos sociales y políticos plenos”. Al frente de esta primera institucionalidad de género del país[6] estuvo Zita Montes de Oca. Oriunda de La Pampa, comenzó su carrera política en 1967 con el grupo Signos de Nuestro Tiempo –que llevo a cabo un acercamiento entre católicos y marxistas–, y cinco años más tarde se afilio a la Democracia Cristiana y luego a la UCR. Por su feminismo “poco académico”, fue reconocida por otras feministas como “una feminista que se hizo en la función publica. Haydee Birgin fue designada al frente del gabinete de asesoras. Socióloga y abogada de la Universidad de Buenos Aires, su relación con el movimiento de mujeres durante el exilio en México estuvo muy influida por el feminismo mexicano y el italiano (Zibecchi, 2023).
En el marco de la recuperación democrática –después de la larga dictadura de 1976-1983, que cerró el ciclo de alternancia entre gobiernos democráticos y autoritarios–, la cuestión mujer fue reconocida como parte de las deudas de la democracia. De esta forma, y de manera convergente a los procesos de modernización del Estado, se incluyó por primera vez en la historia argentina el tema mujer en el organigrama estatal y se creó en 1983 la Dirección Nacional de la Mujer y la Familia, cuya existencia fue simbólica, en cuanto su estructura como dirección nunca fue aprobada. Luego se constituyó el Programa Nacional de Promoción de la Familia (en adelante, el Programa Mujer), y, en marzo de 1987, se creó la Subsecretaría de la Mujer como continuación del programa.
En 1989, al asumir la presidencia Carlos Menem, fue designada en julio de ese año, por Decreto 134/89 como subsecretaria la Dra. Argentina Wenceslada Berti. En noviembre de ese año, por Decreto 1329/89 fue jerarquizada como Secretaria de la Mujer, dependiendo de la Presidencia de la Nación. En marzo de 1990, con el argumento de la reestructuración y reforma del Estado, fue eliminada por Decreto 479/90. Por Ley 23930, modificatoria de la ley de Ministerios, en abril de ese año sus misiones de transfirieron a la Subsecretaría de Coordinación y Administración de Salud y Acción Social.
Por Decreto 378/91, en marzo de 1991 se crea el Consejo Coordinador de Políticas Públicas para la Mujer, en el ámbito de la Presidencia de la Nación. Un año después, con el objetivo de cumplir con el compromiso asumido por el Estado Argentino al ratificar la adhesión a la CEDAW, se creó el Consejo Nacional de la Mujer (CNM) mediante el Decreto 1426/92, con rango de Subsecretaría. Fue diseñado e impulsado por militantes feministas, y su primera presidenta fue Virginia Franganillo socióloga feminista que lideró la conquista de la ley de cupos. En 1995 renuncia al cargo (Decreto 681/95).
Virginia Franganillo era entonces presidenta del Consejo Coordinador de Políticas Públicas para la Mujer en Nación y estábamos preparando insumos para su disertación en algunas conferencias regionales preparatorias de Beijing, cuando Menem avanza con algunas propuestas antiaborto que, años más tarde, se plasmarían en su “Día del Niño por Nacer”. Virginia entonces decide presentar su renuncia, la cual fue aceptada después de varios meses, teniendo asegurada Menem su reelección presidencial (Fernández, 2022).
A partir de allí el Consejo Nacional de la Mujer tuvo un rol más asistencialista y familista, alejado de los feminismos.
Sin embargo, el mecanismo rector de políticas públicas para las mujeres en Argentina se mantuvo en su misma ubicación en la arquitectura estatal hasta el 2002, cuando fue transferido al ámbito del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales por Decreto 357/02 de febrero de ese año, cuando ejercía la presidencia Eduardo Duhalde.
Posteriormente, tras la sanción de la ley 26.485 de Protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, por Decreto 326/10 de la presidenta Cristina Fernández, se sustituyó la denominación del Consejo Nacional de la Mujer por Consejo Nacional de las Mujeres. Para ello se consideró:
“…Que resulta apropiado denominar al CONSEJO NACIONAL DE LA MUJER como CONSEJO NACIONAL DE LAS MUJERES, de manera de identificarlo desde una perspectiva más inclusiva contemplando la diversidad de las mujeres a las que van dirigidas las políticas públicas de equidad e igualdad de género, permitiendo potenciar los lineamientos de la Ley 26.485 en el ámbito en el que desarrollan sus relaciones interpersonales.
Que desde el análisis de género, la singularización del genérico «la mujer» y la pluralización de «los hombres» dan cuenta de la estrategia de naturalización, de homogeneización del sistema de denominación masculina para incluir dentro de un mismo espacio a todas las mujeres independientemente de sus diferencias.”
El Consejo Nacional de las Mujeres, presidido por Mariana Gras (Decreto 115/11) presentó el Plan Nacional contra las violencias después del estallido por Ni Una Menos, en junio de 2015.
En septiembre de 2017, mediante el Decreto 698/17 durante la presidencia de Mauricio Macri se convirtió el Consejo Nacional de las Mujeres en el Instituto Nacional de las Mujeres (INAM), con rango de Secretaría de Estado, como organismo descentralizado bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social. En línea con las recomendaciones de organismos internacionales, esta jerarquización le dio más autonomía en la toma de decisiones y en la ejecución presupuestaria.
El 10 de diciembre de 2019, mediante el Decreto 7/19 siendo presidente Alberto Fernández, se creó el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad. Por primera vez en la historia del país se le otorgó rango ministerial al mecanismo de adelanto de las mujeres que también alcanzó a las disidencias sexuales. Se le encomendó el “diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales en materia de políticas de género, igualdad y diversidad” (Decreto 7/19, art. 23 ter).
Hasta su disolución en 2023, bajo la presidencia de Javier Milei, el Ministerio contaba con una estructura organizativa con tres áreas sustantivas principales –la Secretaría de Políticas contra la violencia por razones de género, la Secretaría de Políticas de Igualdad y Diversidad y la Subsecretaría de Formación Investigación y Políticas Culturales para la Igualdad– . Fue el responsable de implementar políticas y programas para la prevención y abordaje de las violencias de género en cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 26485, programas de capacitación en materia de género y violencia de género de acuerdo a lo establecido en la Ley 27499 de Capacitación Obligatoria en Género para todas las personas que integran los tres poderes del Estado, así como políticas de igualdad para abordar las brechas de género en, entre otros, el empleo, la distribución de los cuidados y la educación.
Así llegamos al actual gobierno que dictó el DNU 8/23 por el cual los compromisos y obligaciones asumidos por este último Ministerio quedaron a cargo del Ministerio de Capital Humano. A tales efectos por Decreto 86/23 se creó la Subsecretaria de Protección contra la Violencia de Género, con el objetivo principal de “asistir al Ministro en el desarrollo de las acciones tendientes al cumplimiento de la normativa vigente en materia de prevención y erradicación de la violencia por razones de género y de asistencia integral a las víctimas en todos los ámbitos.” (Decreto 86/23, planilla anexa al artículo 5º Anexo II). Al frente de la Subsecretaría fue designada en febrero de 2024 la fiscal Penal, Contravencional y de Faltas del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Claudia Barcia con carácter ad honorem por Decreto 160/24. Finalmente, por Decreto 451/24 se transfirió la mencionada Subsecretaría al ámbito del Ministerio de Justicia.
El 6 de junio de este año, la Subsecretaria Barcia a través de la red social Linkedin expresa que “… En el día de ayer en la noche recibí una comunicación telefónica mediante la cual se me informó que la Subsecretaría ya no existirá como tal. Frente a ello, hoy más temprano presenté mi renuncia indeclinable como Subsecretaria” (Barcia, 2024). Ese mismo día, mediante Comunicación Oficial en distintas redes sociales titulada “Se concretó el cierre del ex Ministerio de la Mujer” el Ministerio de Justicia, informó que “…en diciembre de 2023 se dispuso que el Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad se transforme en una subsecretaría mientras se completaba su cierre. Dicha dependencia pasó a la órbita del Ministerio de Justicia y hoy se resolvió su eliminación definitiva” (Ministerio de Justicia, 2024). A la fecha de la redacción de este artículo- Noviembre de 2024- no se publicó en el Boletín Oficial de la República Argentina ningún acto administrativo que respalde estos dichos.
Ante estos hechos las organizaciones ELA – Equipo Latinoamericano de Justicia y Género, NUM – Asociación Civil de Ni Una Menos, FEIM – Fundación para Estudio e Investigación de la Mujer, Fundeps – Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables, MxM – Fundación Mujeres por Mujeres en junio de este año presentan una acción declarativa de certeza contra el Poder Ejecutivo Nacional, que tramita por causa CAF 11167/2024 EQUIPO LATINOAMERICANO DE JUSTICIA Y GENERO ASOCIACION CIVIL Y OTROS c/ EN-M JUSTICIA-LEY 26485 s/PROCESO DE CONOCIMIENTO:
Atento a los anuncios oficiales de cierre de la Subsecretaría de Protección Contra la Violencia de Género y de 81 Centros de Acceso a la Justicia (CAJ) en todo el país, sin actos administrativos publicados en el Boletín Oficial que los respalden, no existe certeza sobre los alcances de la relación jurídica que el PEN y el Ministerio de Justicia tienen con las niñas, adolescentes y mujeres de todo el territorio nacional, víctimas y potenciales víctimas de violencias basadas en género, en estado de 2 múltiple vulnerabilidad, en virtud de las obligaciones estatales en los términos de la Leyes Nacionales 26.485 de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales; la Ley 27.499 de Capacitación Obligatoria en Género para todas las personas que integran los tres poderes del Estado; y la Ley 27.210 que crea el cuerpo de abogados y abogadas para personas en situación de violencia por motivos de género. Siendo que la falta de rectoría en materia de género supone un perjuicio para el colectivo afectado y que al momento de interposición de esta acción se desconoce la vigencia y funcionamiento de los mecanismos existentes para garantizar el acceso a la justicia y condiciones para una vida libre de violencias de mujeres, niñas y adolescentes, el objeto de esta acción es: (i) Obtener una sentencia que ordene al PEN y al Ministerio de Justicia de la Nación cesar con el estado de incertidumbre sobre los alcances de la relación jurídica que tienen con las niñas, adolescentes y mujeres de todo el territorio nacional, víctimas y potenciales víctimas de violencias basadas en género en estado de múltiple vulnerabilidad, y que vuelva a fijar dicha relación en los términos de la Leyes Nacionales 26.485, 27.499 y 27.210. Por consiguiente, solicitamos se ordene al PEN y al Ministerio de Justicia: 1) Dotar de alcance y contenido, mediante los correspondientes actos administrativos, a la relación jurídica del Estado con el colectivo que representamos en virtud de las Leyes Nacionales 26.485, 27.499 y 27.210. Para ello debe prever: a) La definición del órgano rector encargado de impulsar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en dichas leyes. b) Los mecanismos legales, infraestructura estatal y agentes afectados a los fines de garantizar igual o mayor prestación de los servicios –en proporción, alcance y calidad– que se brindaban hasta diciembre de 2023, conforme a los registros públicos de satisfacción de derechos y de acceso a la justicia a las víctimas de violencia de género. c) Los mecanismos que darán publicidad a los recursos y políticas disponibles, así como también aquéllos destinados a la producción y publicación de evidencia y estadísticas a cargo de este órgano. d) Un plan de acción detallado que permita dar cuenta del modo en el que el plan de “mejoramiento y reordenamiento” de los Centros de Acceso a la Justicia continuará garantizando de forma adecuada y progresiva el derecho de acceso a la justicia de las niñas, adolescentes y mujeres. 3 (ii) Subsidiariamente, para el supuesto en que se materialice el anunciado cierre de la Subsecretaría de Protección contra la Violencia de Género y el reordenamiento y cierre de los 81 CAJ sin garantizar un piso mínimo en la proporción, alcance y calidad de los servicios previstos en aplicación de las leyes 26.485, 27.499 y 27.210 que se brindaban hasta diciembre de 2023, obtener una sentencia que declare la inconstitucionalidad de estas medidas. (iii) Por último, hasta tanto no cese el estado de incertidumbre y sin que exista una vía alternativa a través de la cual evitar los perjuicios derivados de tal estado, obtener una medida cautelar de no innovar (art. 15 de la ley 26.854, art. 230 y ccs. del CPCCN) que ordene al PEN y Ministerio de Justicia se abstengan de reducir los recursos humanos y la infraestructura institucional afectada a labores dependientes de la Subsecretaría de Protección Contra la Violencia de Género y de los Centros de Acceso a la Justicia y de realizar otras medidas de reorganización –como la reasignación de recursos físicos y humanos a otros fines–, así como también se sostenga la producción y publicación de evidencia y estadísticas a cargo de estos organismos. Ello hasta tanto el Estado Nacional asegure y de certezas respecto a cómo va a dar cumplimiento a las obligaciones emergentes de las leyes de manera progresiva, evitando regresiones en materia de derechos. [7]
En dicha causa, en octubre pasado, en oportunidad de producir el informe previsto en el artículo 4 de la Ley N° 26854 el Estado Nacional desconoció lo anunciado y manifestó:
“Justamente, la pretensión de la actora carece de causa, atento que demanda por el supuesto cierre de la Subsecretaría de Protección Contra la Violencia de Género y de 81 Centros de Acceso a la Justicia (CAJ) en todo el país, lo cual NO HA OCURRIDO. Simplemente, y en uso de sus atribuciones, la actual gestión de gobierno ha procedido a reorganizar la estructura estatal y sus programas y organismos, tal como se ha detallado y surge de las disposiciones y Decretos publicados y en vigencia.”[8]
Sin embargo, a la fecha en el sitio institucional del Ministerio de Justicia[9] no se menciona el área: “Trabajamos para el fortalecimiento del Sistema de Justicia Federal y de los DDHH; impulsamos acciones para el acceso a la justicia de los sectores más vulnerables; acompañamos a las víctimas de delitos, promovemos políticas contra la trata de personas, la violencia y el riesgo.”
Como corolario de esta breve cronología podemos afirmar que, en clara violación al compromiso asumido internacionalmente de construir formal y materialmente la igualdad efectiva entre los géneros, el actual gobierno interrumpe una construcción de cuatro décadas. Por primera vez, con excepción del breve lapso ya referido durante el gobierno neoliberal de Carlos Menem, la institucionalidad de género hoy no ocupa ningún lugar dentro del organigrama de la administración pública a nivel nacional. Este documento aún en proceso, pretende ser un aporte para leer la situación actual en clave de género, para poder diseñar estrategias de acción que permitan recomponer la arquitectura de género que estaba en marcha en el Estado Argentino.
[1] Aprobada por Ley 23179 B.O. 25690 del 3 de junio de 1985. El Protocolo Facultativo de la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer fue aprobado por Ley 26171 B.O. 31050 del 11 de diciembre de 2006. La reforma constitucional de 1994 le otorgó jerarquía constitucional.
[2] Aprobada por Ley 24632 BO 38370 del 9 de abril de 1996.
[3] Este movimiento fue descripto como altamente heterogéneo, como también fueron sus demandas
y modos de vincularse con el Estado (Molyneux, 2001).
[4] En 1983 se crea la Dirección Nacional de la Mujer y la Familia, cuya existencia fue simbólica, en cuanto su estructura como dirección nunca fue aprobada.
Luego se constituyó el Programa Nacional de Promoción de la Familia (en adelante, el Programa Mujer), y, en marzo de 1987, se creó la Subsecretaria de la Mujer como continuación del programa. (Zibecchi, 2023)
[5] Esta Secretaría constituía una de las instancias extrapartidarias del gobierno a cargo de la Democracia Cristiana.
[6] El término engloba un conjunto de políticas y oficinas con competencia en temáticas de mujeres, género y disidencias.
[7] https://ela.org.ar/wp-content/uploads/2024/07/Accion-Declarativa-de-Certeza-ELANUMFUNDEPSMXMFEIM.pdf
[8] http://scw.pjn.gov.ar/scw/viewer.seam?id=LswlmgLgMI8kw0jLjeVMJOGxDvg%2BK%2F%2BMdyBeJNWgvjI%3D&tipoDoc=despacho&cid=83148
[9] https://www.argentina.gob.ar/justicia
